"Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 2

 КонсультантПлюс

Статья: Ответственность лиц, участвующих в государственной регистрации прав на недвижимое имущество (Усович Л.В.) ("Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 2) {КонсультантПлюс}

Ответственность - общие подходы

 

Несмотря на то что статья 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ) содержит общую норму, устанавливающую ответственность государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц указанных органов за ущерб, причиненный правомерными действиями этих органов или их должностных лиц с возможностью выплаты в таких случаях компенсации ущерба физическим и юридическим лицам, в отношении органа по государственной регистрации прав закреплена норма (п. 9 ст. 8.1 ГК РФ) об исключительно виновной ответственности, возникающей за незаконную государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, предполагая, что в остальных случаях потерпевшее лицо может обращать свои требования к тому лицу или органу, по чьей вине осуществлена незаконная государственная регистрация прав на недвижимое имущество. Закон N 302-ФЗ установил, что "убытки, причиненные незаконным отказом в государственной регистрации прав на имущество, уклонением от государственной регистрации, внесением в государственный реестр незаконных или недостоверных данных о праве либо нарушением предусмотренного законом порядка государственной регистрации прав на имущество, по вине органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на имущество, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации" В действующей редакции ГК РФ уже есть статья 16 "Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления", содержание которой охватывает любые случаи причинения убытков указанными органами. В связи с этим можно утверждать, что Закон N 302-ФЗ сужает ответственность регистрационного органа.

По нашему мнению, уже давно назрела необходимость более системной регламентации функций органа по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, пределов правовой экспертизы при проведении государственной регистрации, оснований для отказа в государственной регистрации (или ее приостановления), а также ответственности регистрационной системы, порядка и условий возмещения убытков правообладателей органом по государственной регистрации прав как в случае вины последнего, так и при ее отсутствии. Указанные положения должны найти отражение не только в проекте закона о регистрации прав, но и в первую очередь в Гражданском кодексе Российской Федерации. На наш взгляд, закрепленный в Законе N 302-ФЗ подход к вопросу ответственности регистрационного органа представляется необоснованным и не направленным на защиту прав участников гражданских правоотношений, поэтому на этапе рассмотрения проекта ГК нами было предложено внести ряд изменений в части распространения на органы по государственной регистрации общих правил об ответственности за незаконность действий государственного органа и обязанности осуществить возмещение убытков, возникающих у участников оборота вследствие принятия незаконного акта органа по государственной регистрации прав. К сожалению, наши предложения так и не были поддержаны разработчиками ГК РФ.

При подготовке проекта Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество" был проведен комплексный анализ текущего состояния законодательного регулирования и практики функционирования системы регистрации, включая анализ статистических данных Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) относительно объема и видов регистрационных действий и данных судебной системы (судов общей юрисдикции и арбитражных судов) об оспаривании сделок, лежащих в основе государственной регистрации прав.

Норма об обязательности возмещения убытков органами по государственной регистрации прав должна быть прямо отражена прежде всего в тексте Гражданского кодекса Российской Федерации, что обусловливается сложившейся в настоящее время негативной практикой, которая исходит из положения об ответственности органа по регистрации только при невыполнении им требований процессуального закона. Такая правоприменительная практика приводит к фактическому отсутствию случаев возмещения вреда органами по государственной регистрации прав и органами кадастрового учета, даже если убытки возникли вследствие незаконных действий этих органов.

Закон N 302-ФЗ содержит указание на то, что в случаях, предусмотренных законом или соглашением сторон, сделка, влекущая возникновение, изменение или прекращение прав на имущество, которое подлежит государственной регистрации, должна быть нотариально удостоверена (п. 3 ст. 8.1), то есть предполагается обязательность нотариального удостоверения сделок с недвижимым имуществом, указание на которые прямо содержится в любом федеральном законе либо о нотариальном удостоверении которых достигнуто соглашение между сторонами сделки, при этом ГК РФ нормы об ответственности нотариуса почему-то не содержит. Указанное представляется неверным, о чем мы неоднократно заявляли, в том числе и в виде предложения в проект ГК.

Модели построения ответственности системы государственной регистрации прав на недвижимость могут быть различными: солидарная, распределенная и ограниченная ответственности. Принципиальным для построения каждой модели ответственности является установление соотношения ответственности органа по государственной регистрации прав и ответственности иных лиц, встроенных в процесс государственной регистрации, например, государственная регистрация прав на основании незаконного акта органа местного самоуправления предполагает ответственность органа местного самоуправления, однако местный бюджет может не иметь денежных средств для компенсации убытков (имущественного вреда), при этом орган по государственной регистрации имеет возможность обратиться к казне Российской Федерации (п. 9 ст. 8.1 ГК РФ), то есть фактически это будут разные бюджеты и, следовательно, разные возможности выплаты.

С учетом закрепленной модели правового регулирования (ст. 8.1 ГК РФ) наиболее приемлемой, на наш взгляд, представляется модель условно распределенной ответственности, согласно которой непосредственно в специальном законе устанавливаются случаи, когда органы по государственной регистрации не несут ответственности вследствие незаконных действий иных лиц, и, соответственно, требование о возмещении вреда должно быть обращено непосредственно к лицам - причинителям вреда, указанным в законе. Например, органы по государственной регистрации прав не несут ответственности в случаях, когда незаконная регистрация прав проведена вследствие принятия незаконных актов нотариусом, кадастровым инженером и органами местного самоуправления. Недостатком такой модели является в первую очередь то, что органы по государственной регистрации прав освобождаются от ответственности в этих случаях, а органы и лица, на которые она возложена, могут не обладать необходимыми средствами или их ответственность может быть ограничена иным федеральным законом. К преимуществу модели можно отнести более эффективный механизм обеспечения ответственности для определенных субъектов. С учетом норм пункта 3 статьи 8.1 ГК РФ орган по государственной регистрации прав не должен нести ответственность за убытки, причиненные лицу в результате государственной регистрации прав на основании незаконного нотариального акта, нотариально удостоверенной сделки, признанной судом недействительной. В таком случае ответственность за причиненные лицу убытки в полном объеме (то есть не ниже реальной цены сделки) должна возлагаться на нотариуса, что должно быть установлено федеральным законом. Основанием для возникновения ответственности нотариуса должен быть установленный судом факт принятия нотариусом незаконного акта и удостоверения им незаконной сделки, в том числе при отсутствии вины нотариуса. По нашему мнению, разграничение ответственности между нотариусами и органами по государственной регистрации прав и случаи возникновения такой ответственности должны быть прямо установлены законом, в том числе Гражданским кодексом Российской Федерации.

В абзаце 2 пункта 5 статьи 8.1 ГК РФ указано на право регистрирующего органа проверить законность нотариально удостоверенной сделки (то есть законность оснований государственной регистрации права). Однако если говорить о соответствующей обязанности уполномоченного законом органа, что соотносится с положением абзаца 1 указанного пункта, в котором уже содержится общее указание на обязанность регистрирующего органа проверять законность оснований регистрации, то возникают сомнения в необходимости проведения "двойной правовой экспертизы", если же рассматривать это указание как право регистрирующего органа, то законопроект не дает ответ на вопрос о правовых последствиях такой перепроверки, ведь очевидно, что орган по государственной регистрации прав отменить нотариальный акт не может. Потенциально такие действия могут приводить к убыткам у заявителей, и неясно, как в этом случае будет решаться вопрос о разграничении ответственности нотариуса и органа по государственной регистрации прав. В предложенной редакции указанная норма, на наш взгляд, содержит и коррупционную составляющую. Считаем целесообразным специальным законом установить некоторые случаи, когда такая "перепроверка" будет действительно необходима, и нормами федеральных законов разграничить ответственность нотариуса, удостоверившего сделку, и органа по государственной регистрации прав.

 

Источники финансирования возмещения вреда и

выплаты компенсации

 

Обеспечение возмещения убытков и выплаты компенсации органом по государственной регистрации прав при принятии этим органом незаконного акта (по любому основанию) с последующим предъявлением регрессных требований к иным виновным лицам или органам приведет, очевидно, к существенному увеличению объема выплат. Пункт 9 статьи 8.1 ГК РФ содержит указание на то, что убытки, возникающие при незаконной государственной регистрации прав, подлежат возмещению исключительно за счет казны Российской Федерации. Как показала практика, возмещение убытков за счет средств бюджета - процесс достаточно длительный и, что немаловажно, весьма затратный как для граждан, так и для юридических лиц, поэтому целесообразно законодательно регламентировать формирование органом по государственной регистрации прав специального гарантийного фонда, обеспечивающего указанные выплаты. Такой фонд может создаваться как за счет средств бюджета, так и за счет платы заявителей за государственную регистрацию прав или дополнительно к государственной пошлине либо иной плате за государственную регистрацию права. Как показали проведенные группой экспертов расчеты, размер такой платы будет вовсе необременительным для лиц, в отношении которых возможна выплата компенсации. Средства такого гарантийного фонда должны направляться на выплату компенсации для лиц, право которых на объект недвижимого имущества будет утрачено и запись в публичном реестре прав аннулирована. Порядок создания и функционирования гарантийного фонда должен быть установлен законом о государственной регистрации прав. Только при недостаточности средств такого фонда возмещение вреда должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. При этом ответственность государства должна быть сохранена, следовательно, норма о субсидиарной ответственности государства по обязательствам органа по государственной регистрации прав вне зависимости от его организационно-правовой формы требует закрепления в законодательстве. Во избежание случаев возложения на государство юридическими и физическими лицами своих рисков при совершении крупных сделок с недвижимостью общий размер ответственности при отсутствии вины уполномоченного органа в отношении одного лица может быть ограничен, например, суммой в 10 миллионов рублей.

Следует исходить из того, что согласно действующему правовому регулированию (статьи 17 и 18 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате) и сложившейся судебной практике ответственность нотариуса рассматривается как исключительно виновная и фактически ограничивается размером обязательного страхования нотариусов в городских и сельских поселениях (2,5 и 2 миллиона рублей соответственно). При удостоверении нотариусом сделок ипотеки ответственность увеличена до 5 миллионов рублей. Каких-то дополнительных имущественных гарантий обеспечения ответственности, как показала судебная статистика, нотариусы не предоставляют. Принятие решения о нотариальном удостоверении любых видов сделок, лежащих в основе государственной регистрации прав, по нашим оценкам, приведет к существенному повышению затрат граждан при совершении сделок с недвижимостью.

 

Заключение

 

Проведенное исследование позволяет уже сейчас сформировать предложения по дальнейшему совершенствованию законодательного регулирования:

1) необходима более глубокая и системная регламентация вопросов ответственности в системе государственной регистрации прав и гарантий прав на недвижимое имущество, в том числе виды и пределы ответственности органа по государственной регистрации прав, государственных регистраторов прав, лиц, осуществляющих кадастровые работы, кадастровых инженеров, нотариусов;

2) подлежат уточнению в специальном законе пределы процессуальной самостоятельности государственных регистраторов прав, должны быть установлены государственные гарантии их независимости;

3) должны быть определены пределы правовой экспертизы при государственной регистрации прав, проводимой государственными регистраторами прав;

4) необходимо установить соотношение функций органа по государственной регистрации прав, государственных регистраторов прав, лиц, осуществляющих кадастровые работы, кадастровых инженеров, нотариусов;

5) следует более детально регламентировать порядок возмещения убытков и реального ущерба правообладателей в системе государственной регистрации прав (в том числе при надлежащем исполнении органом по государственной регистрации прав возложенных на него обязанностей), конкретизировать нормы по защите прав добросовестного приобретателя;

6) следует законодательно закрепить возможность досудебного рассмотрения претензий органом по государственной регистрации прав;

7) необходимо уточнить место нотариуса в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе регламентировать вопросы его ответственности за незаконный нотариальный акт в полном объеме сделки и при отсутствии вины.


Л.В. УСОВИЧ